招标代理制度是我国招标投标市场体系的重要组成部分，是保障招标活动专业化、规范化运行的关键环节。随着招标投标领域市场化改革的持续推进，招标代理服务收费已全面实行市场调节价，但关于招标代理费支付主体的争议始终未停歇。实践中，大量招标人在招标文件中单方约定招标代理费由中标人支付，该模式虽已形成一定的行业惯例，但其是否符合现行法律规定、是否具备公平合理性，一直是司法实践与行业监管的焦点问题。本文将以我国现行法律体系为框架，系统梳理招标代理费的法律属性，厘清中标人支付模式的合法性边界，辨析其合理性内核，并提出相应的合规指引，为招标投标市场的健康有序发展提供法律层面的参考。
一、招标代理费的法律属性与制度沿革
（一）招标代理费的核心法律属性
招标代理费的法律本质，是基于招标人与招标代理机构之间的委托合同关系产生的服务报酬。根据《中华人民共和国民法典》第九百一十九条、第九百二十八条规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同，受托人完成委托事务的，委托人应当按照约定向其支付报酬。从法律关系来看，招标人与招标代理机构是委托合同的缔约双方，招标代理机构接受招标人委托，提供编制招标文件、组织开标评标、协助定标等专业服务，招标人作为委托方与服务受益方，依法负有支付服务报酬的法定义务。
基于合同相对性原则，《民法典》第四百六十五条明确规定，依法成立的合同仅对当事人具有法律约束力，法律另有规定的除外。招标人与代理机构之间的委托合同，与招标人和中标人之间的采购/建设工程合同，是两个相互独立的法律关系，中标人并非委托合同的缔约主体，原则上不承担支付招标代理费的合同义务，这是界定付费主体的核心法律基础。
（二）招标代理费支付规则的制度沿革
我国招标代理费支付规则的发展，大致经历了三个核心阶段。第一阶段是政府指导价管理阶段，2002年原国家计委发布《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号），确立了招标代理服务收费的政府指导价管理模式，明确实行“谁委托谁付费”的基本原则，同时预留了“招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定”的例外空间，该文件成为长期以来行业付费规则的核心依据。
第二阶段是市场化改革阶段，2015年国家发改委发布《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号），全面放开招标代理服务收费，取消政府指导价，实行市场调节价，收费标准、支付方式完全交由市场主体协商确定。2016年，国家发改委发布第31号令，正式废止了1980号文及配套文件，标志着招标代理费完全进入市场化调节阶段。
第三阶段是规则细化完善阶段，2025年多部门联合发布的《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》（第34号令）正式施行，其中第十五条明确规定“招标代理服务费用应当由招标人支付，招标人、代理机构与投标人另有约定的，从其约定”，再次在部门规章层面确立了“招标人付费为原则，三方约定为例外”的核心规则，为司法实践与行业操作提供了明确的合规指引。
二、中标人支付招标代理费的合法性边界辨析
从现行法律规定来看，法律并未绝对禁止中标人支付招标代理费，但该模式的合法性有着严格的法定边界，只有完全符合法律规定的构成要件，才能被认定为合法有效，实践中大量单方强制约定的付费模式，均存在显著的合法性瑕疵。
（一）第三人履行债务的法定构成要件
实践中，招标人主张中标人支付代理费的核心法律依据，是《民法典》第五百二十三条规定的“由第三人履行的合同”，即当事人约定由第三人向债权人履行债务，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定的，债务人应当向债权人承担违约责任。但该条款的适用有着严格的法定前提，核心是必须存在债权人、债务人、第三人的三方合意。
具体而言，只有招标人、招标代理机构、中标人三方就代理费的支付标准、支付方式、支付期限达成明确的书面一致，才能构成合法有效的第三人履行约定。如果仅为招标人与代理机构在委托合同中单方约定由中标人付费，未在招标文件中充分披露，或者未获得中标人的明确认可，该约定仅能约束招标人与代理机构，对中标人不产生法律约束力。司法实践中，(2024)晋0403民初936号案件的裁判观点明确指出，招标人与代理机构之间的“中标人付费”约定，未在招标文件中明示的，中标人无支付义务，代理机构无权从投标保证金中直接扣除该费用。
（二）格式条款的效力认定风险
实践中，绝大多数招标项目的代理费支付条款，都是招标人单方拟定、预先载入招标文件的格式条款，投标人无协商修改的空间，只能选择“接受条款参与投标”或“放弃投标资格”，这种单方强制约定的模式，存在被认定为无效格式条款的法律风险。
根据《民法典》第四百九十七条规定，提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利的，该格式条款无效。招标人作为委托合同的义务主体，本应承担支付代理费的核心义务，却通过格式条款将该义务完全转嫁给中标人，实质上是免除自身法定责任、加重中标人经济负担，且该义务与中标人履行采购合同的核心义务无直接关联。同时，《招标投标法实施条例》第三十二条明确禁止招标人以不合理条件限制、排斥潜在投标人，单方强制转嫁代理费的条款，变相提高了投标门槛，属于与招标项目实际需要无关的不合理条件，涉嫌违反招标投标活动的公平公正原则，可能被行政监管部门认定为招标程序违法。
（三）与招标投标基本原则的契合性判断
《招标投标法》第五条明确规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，这是贯穿招标投标全流程的基本原则，也是判断付费模式合法性的重要标准。
从公开原则来看，即便招标人在招标文件中披露了中标人付费的条款，满足了形式上的公开要求，但实质上仍违背了公平与公正原则。一方面，该条款统一要求所有潜在投标人承担本不属于自身的费用，变相提高了投标准入门槛，尤其是对资金实力较弱的中小微企业，增加了其投标成本与经营压力，削弱了其市场竞争力，不利于形成充分、公平的市场竞争环境；另一方面，招标人作为招标活动的发起方与核心受益方，享受了招标代理机构提供的专业服务成果，却将服务成本完全转嫁给中标人，违背了权利义务对等的基本法律原则，也不符合诚实信用的市场交易准则，从根本上与招标投标制度的立法初衷相背离。
三、中标人支付招标代理费的合理性辩证分析
中标人支付代理费的模式之所以在行业内广泛存在，有其现实的市场动因，但这并不能掩盖其本质上的不合理性，只有在严格限定的合法框架内，该模式才能具备相应的合理性基础。
（一）模式形成的现实市场动因
从行业实践来看，中标人支付代理费的模式得以普遍推行，核心有三方面现实原因。一是招标人的成本控制与预算约束需求，尤其是政府投资项目的采购人，受项目预算额度与财政支出管理规定限制，希望将招标代理费用纳入项目建设成本，由中标人承担，规避自身预算审批流程与支出压力。二是行业惯例的路径依赖，1980号文虽确立了招标人付费的原则，但也预留了三方约定的例外空间，经过二十余年的行业发展，中标人付费逐渐形成了市场惯例，大量市场主体默认了该操作模式，甚至将其作为行业通用规则。三是操作层面的便利性，由中标人在领取中标通知书时一次性支付代理费，无需招标人单独走预算审批、资金拨付流程，大幅简化了招标操作环节，提高了招标流程的推进效率，这也是招标人与代理机构普遍倾向于该模式的重要原因。
（二）模式的内在不合理性与潜在危害
尽管存在现实动因，但中标人付费模式的内在不合理性十分突出，同时也给招标投标市场带来了诸多潜在危害。首先，该模式严重违背权利义务对等原则，招标人享受了代理服务的核心成果，却不承担服务成本，中标人未参与委托合同的订立，也未直接享受代理服务的核心利益，却要承担全额付费义务，双方的权利义务严重失衡，不符合民事法律活动的公平原则。
其次，该模式扰乱了招标投标市场的正常秩序，容易滋生违法违规行为。招标代理费实行市场调节价后，收费标准完全由市场主体协商确定，部分招标人与代理机构串通，通过中标人付费的模式，恶意抬高代理服务收费标准，甚至将评标专家劳务费、场地服务费等非代理服务范畴的费用一并纳入，将全部成本无底线转嫁给中标人，不仅加重了市场主体的经营负担，也滋生了寻租空间与腐败行为。
最后，该模式大幅增加了市场主体的纠纷风险。实践中，大量因中标人拒绝支付代理费引发的民事诉讼，根源都在于付费主体的约定不符合法律逻辑，各方权利义务边界模糊。当中标人拒绝支付费用时，代理机构只能向招标人主张权利，而招标人往往以已约定由中标人支付为由拒绝承担责任，最终导致代理机构的合法权益难以保障，既影响了项目的正常推进，也浪费了司法资源。
（三）合理性的合法边界
需要明确的是，并非所有中标人支付代理费的约定都不具备合理性，在严格符合法律规定的前提下，该模式存在合理的适用空间。具体而言，只有同时满足以下三个核心条件，该模式才具备合法合理的基础：一是三方达成明确的书面合意，招标人、招标代理机构、中标人三方就代理费的支付标准、支付时间、支付方式达成一致，不存在单方强制、隐瞒约定的情形；二是条款设置公平合理，不存在免除招标人责任、加重中标人责任的情形，代理费收费标准符合市场行情，不存在恶意抬高收费、增设不合理收费项目的行为；三是充分保障投标人的知情权与选择权，招标人在招标文件中充分、清晰地披露了代理费的全部相关信息，投标人有权自主决定是否接受该条款并参与投标，不存在限制、排斥潜在投标人的情形。只有在符合上述条件的情况下，中标人支付代理费的约定才真正符合市场调节的本质，具备合法性与合理性。
四、规范招标代理费支付行为的法律路径与实务建议
为进一步规范招标代理费支付行为，维护招标投标市场的公平竞争秩序，防范相关法律风险，需要从立法、监管、市场主体三个层面协同发力，构建完善的合规管理体系。
在立法层面，应当进一步细化完善相关法律规则。结合《招标投标法》的修订工作，进一步明确招标代理费支付主体的核心规则，细化“三方约定”的法定构成要件，明确禁止招标人单方强制将代理费支付义务转嫁给中标人。针对司法实践中格式条款效力认定的裁判分歧，出台相应的司法解释，统一裁判尺度，明确招标投标文件中单方转嫁付费义务的格式条款的效力认定标准。同时，针对政府采购项目，完善专项监管规则，明确政府采购项目中招标代理费的支付规范，防范财政资金使用中的合规风险。
在行政监管层面，应当强化全流程合规监管。各级招标投标行政监督部门、财政部门应当将代理费支付条款纳入招标文件合规性审查的核心范围，对单方强制转嫁付费义务、设置不合理投标条件的招标文件，及时责令招标人改正，情节严重的依法追究相应法律责任。加大对招标代理服务违法违规收费行为的查处力度，严厉打击招标人与代理机构串通抬高收费、恶意转嫁成本的行为，规范代理机构的经营行为。同时，畅通投标人的投诉举报渠道，完善权利救济机制，切实保障市场主体的合法权益。
在市场主体层面，应当强化自身合规管理。对于招标人而言，应当回归“谁委托谁付费”的法律原则，优先自行承担招标代理费，确需约定由中标人支付的，应当严格履行充分披露义务，与投标人、代理机构充分协商，确保条款公平合理，杜绝单方强制约定。对于招标代理机构而言，应当坚守合规底线，不得与招标人串通设置不合理的付费条款，严格按照市场行情收取服务费用，明确收费范围，不得将非代理服务范畴的费用纳入收费项目。对于投标人而言，应当认真研读招标文件中的付费条款，对不合理的格式条款及时提出异议，中标后若遭遇强制收费，有权通过行政投诉、民事诉讼等方式维护自身合法权益。
结语
综上所述，招标代理费由中标人支付的模式，并非绝对的合法或违法，其合法性与合理性的核心边界，在于是否符合法定构成要件、是否遵循公平自愿的民事法律原则。招标人单方在招标文件中强制约定由中标人支付代理费的行为，突破了合同相对性原则，违反了招标投标活动的公平公正原则，存在显著的法律风险，不应得到法律层面的认可与支持。只有在招标人、代理机构、中标人三方达成合意、充分披露信息、保障投标人自主选择权的前提下，该模式才具备合法合理的基础。招标投标市场各方主体应当坚守法律底线，遵循权利义务对等原则，规范招标代理费支付行为，共同维护公平、公正、透明的招标投标市场秩序。
